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刘 云:深化我省国企混改要实现四个结合
发布日期:2018-07-23 12:57:14   浏览量:

省委十届六次全会暨省委工作会议明确指出,要持续推进国企改革,发展混合所有制经济,推动国有资本做大做强。国有企业混合所有制改革,就是将国有单一股权的企业改制为国有与非国有共同持股的企业,实现股权结构在不同所有制资本之间的混合。而一旦引入不同性质的资本,企业内部治理结构和外部与国资监管部门的关系就会发生一系列连锁反应。落实全会部署,深化新一轮国企混改,必须深刻认识这项改革的系统性,整体把握,协同推进。

国企混改要与不同企业的功能分类相结合,以保障国企混改应有的宽度、广度和深度

国企分类是国企混改的前置改革。一个国有企业是否能进行混合所有制改革,改革的空间有多大,都是以企业功能定位和类型确定为前提的。国企分类是一项重大的改革举措。当前,随着经济社会发展的背景和条件的变化,很多曾经的“重要行业、关键领域”已经成了竞争领域,曾经关系“国民经济命脉”的重点领域已经更多交给市场来解决。同时在市场起决定性作用的情况下,国有经济作为“工具”和“抓手”的功能大大收缩。在这种情况下,公益性国有企业应严格限定在某些市场失灵的领域,主业处于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业范围应该重新界定。同时,省级及以下国企在国民经济中的功能和地位明显低于央企,国企混改的尺度应该更大。在当下,如何准确界定不同国有企业功能,制定国企分类名录,实际上演化为对政府和市场作用范围的界定。应该以改革的精神,发展的眼光,同时借鉴外省经验,按照“能放则放、能混则混”的原则,对省级以下各级出资的国有企业进行细分,颁布国有企业分类名录,明确政策界限,以保障国企混改应有的宽度、广度和深度。如果我们对国企的分类仅仅停留在“指导意见”的层面上,没有拿出具体的分类名单,将改革措施落到每家企业,就会造成政策界限模糊,使得改革主体因害怕踩线过界,放不开手脚,小心翼翼地按照“就低不就高”的原则进行改革,最终影响国企混改的进程。

国企混改要与完善企业法人治理结构相结合,致力于保障混改企业独立的经营权

国企混改必须以公司制改革为前提,或者说只有股份制公司的企业制度框架,才能解决民资“能进”的问题,才有可能兼容不同性质的资本联合。国企混改的目的在于完善和强化现代企业法人治理结构。一般来说,在公司制架构下,出资者按照投入企业的资本额,享有资产收益、重大决策和选择管理者等所有者权利。然而在国有独资公司中,由于投资主体单一,一般由国资委代行股东会职权,国资委往往处于强大的体制惯性,依然对企业的经营活动一竿子插到底,对公司治理的改善十分有限。而国企一旦引入别的性质的资本,民间资本追求利润最大化的天性就会强烈要求建立与股权结构相适应的法人治理结构,从而引发企业内部治理结构和决策机制发生深刻的变化,从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系,倒逼企业内部制度改革到位。

但是,国企混改并不必然带来公司法人治理机制的完善与规范。在混合所有制公司架构下,如果国有股“一股独大”,国资机构或国资代表人占取超额话语权、决策权,民资股东不能获得应有的发言权,企业的决策机制就会还是老一套;进而,如果董事会对经理层的授权不充分,企业独立的经营权不能保障,以民资进入“倒逼”国企治理结构规范的目的就必然落空。

国企混改要与国有资产管理体制改革相结合,重构国资监管机构与混合所有制企业的关系

国企混改内在地要求国有资产监管机构“管资本”。国企在公司化改制的基础上进行混改的过程,就是国有资产的资本化过程。这一过程的完成,对内,要求从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系,把规范法人治理结构落到实处;对外,则要求从体制上切开政府与企业的联系,要求国资机构回归出资人身份,实现从管资产到管资本为主的转变,与规范的现代公司治理衔接。十八届三中全会提出了新的国有资产管理体制构架,即“国资管理机构——国资投资运营公司——国资企业”。在这一体制框架下,国资委将国有资本的经营权力委托给投资运营公司,由“两类公司”承担国有资本的股权或资本管理职能,国资委仅根据授权通过两类公司依法履行出资人职责,不再伸手直接干预企业,真正实现政企分开。

国企混改必须以国资监管体制改革为引领。在国资管理“三层结构”没有落地之前,现行的国资机构依然是国资委直接管企业的“两层结构”,混合所有制企业要在这一体制下生成并有效运营,会遇到“股权结构是新一套而国资监管还是老一套”的难题。即现行国资监管体系与混合所有制企业不兼容。因此说,国企混改与国资改革互为条件,相互制约。其中国资改革处于矛盾的主要方面,如果国资机构依然管资产、管企业,国企混改就改不下去,企业法人治理结构就形同虚设。推进国企混改,必须以国资改革为引领,重构国资监管机构与混合所有制企业的关系。

国企混改要与产业升级和经济转型相结合,优化我省国有资本布局

新一轮国企混改必然伴随着国资布局的大调整。国企混改是在我国经济发展进入新时期、出现严重的产能过剩、经济转型步伐加快推进的大背景下展开的,也是在以互联网为代表新一轮技术革命蓬勃发展的背景下展开的。当前,一方面是国有资产大量分布的重化工行业产能严重过剩,投资收益率降低,一方面是民企民资正在以其敏锐的市场嗅觉抢占新一轮发展的制高点,国企国资的优势正在相对减小,如果不加快推进混改、优化布局,仅仅是进行股权结构改革,未来三五年后,不管治理结构有多么好,恐怕仍然很难改变行业平均收益下降的问题,国资保值增值的目标很难实现。因此,国企混改必须与我省经济转型相结合,当前要立足于新一轮科技革命,依据市场变化趋势和区域发展的战略目标,以提高区域竞争力为导向,对未来一个时期国资布局做出系统安排,制定和出台调整优化国有资本布局政策,推动国有资本合理流动优化配置,增强国有经济整体功能和效率。(作者单位:省政府发展研究中心)