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徐诺金 谷建全等:兰考县普惠金融改革试验区调研报告
发布日期:2017-12-26 10:22:08   浏览量:

编者按

2016年12月26日,兰考县正式成为国家级普惠金融改革试验区。一年来,兰考县发扬焦裕禄精神,聚焦金融领域发展不平衡、不充分的环节,攻坚克难,逐渐探索形成了“一平台四体系”的普惠金融发展之路。

近期,由中国人民银行郑州中心支行与河南日报社共同牵头,省政府发展研究中心有关专家参与的联合调研组,深入兰考县对普惠金融改革情况进行专题调研并形成调研报告,剖析了试验区的创新做法与成效,展望了试验区的未来愿景。本报今日全文刊发调研报告,旨在更大范围推广借鉴兰考县已被证明行之有效的经验,解决我省普惠金融发展中普遍面临的问题,推动试验区在未来破解普惠金融发展世界性难题方面取得更大的成绩,建构国家级试验区可复制推广的“兰考模式”,贯彻落实党的十九大精神,讲好中国故事及河南故事。

在普惠金融发展受到国家高度重视的背景下,2016年12月26日,经国务院同意,《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》被中国人民银行等七部委联合批复,兰考县成为目前全国唯一的国家级普惠金融改革试验区。获批一年来,兰考县普惠金融改革试验区大胆先行先试,创新机制,完善服务体系,已在普惠授信、信用体系建设、普惠金融服务站等领域取得了突破性进展,金融服务覆盖面、可得性、满意度显著改善。在破解金融领域发展不平衡不充分方面普惠金融将发挥重要作用,兰考县普惠金融改革试验区先行先试的成功经验受到高度关注,一些好的经验做法已被栾川、宜阳、淅川、确山等县复制推广。最近,人民银行郑州中心支行与河南日报社共同牵头,组织省内有关方面专家组成联合调研组对兰考县普惠金融改革试验区建设进行了专题调研,形成调研报告如下。

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典型性强,普惠金融改革试验区意义重大

(一)普惠金融发展上升到国家战略高度

2006年联合国发布《建设普惠金融体系》蓝皮书,提出世界各国应重视普惠金融的发展。早在上世纪七八十年代,印尼、孟加拉、哥伦比亚、巴西的非营利性小额信贷探索取得了一定的成功,特别是尤努斯创建的格莱珉银行被许多发展中国家学习或借鉴。但是,普惠金融作为一个世界性难题并没有得到很好的解决,仍处于不断探索与实践之中。

我国经过30多年的改革开放,金融体系逐渐完善与健全,但金融发展的不平衡不充分问题也日益突出,普惠金融如何发展摆在我们面前。对此,党中央、国务院高度重视,2015年年底,国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》(国发[2015]74号文),是我国普惠金融领域第一个国家级战略,为我国普惠金融未来五年的发展制定了发展规划,指明了方向,自此,普惠金融已上升到国家金融发展战略的高度。

(二)兰考县普惠金融改革试验区微缩河南、微缩中国,意义重大

兰考地处河南的东北部,是历史上有名的贫困县,是国家连片特困地区县、国家扶贫开发重点县。全县总面积1116平方公里,总人口83万人,其中农业人口62万人,占74.7%,人均耕地少,农民收入低,金融业发展薄弱,是典型的农业县。从某种意义上,兰考可以说是河南县域的缩影,也是中国县域的缩影,具有典型代表意义。2014年,习近平总书记考察兰考时指出,兰考改革发展和各方面工作具有一定代表性。当前,国家和河南省赋予了兰考县新型城镇化、社会信用体系建设、涉农资金整合优化等多项试点,改革基础好,经济发展蓄势待发。在此基础上,再辅以普惠金融改革试点,可以形成经济改革、金融改革良性互动、互相支撑的良好局面。因此,国家批准兰考县普惠金融改革试验区先行先试,为全国探索一条可复制的普惠金融发展之路,推动县域脱贫致富奔小康,在当前经济发展进入新常态,社会进入新时代的背景下,既可行又意义重大。

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积极作为,探索普惠金融发展模式

试验区创建一年来,多部门协调行动,紧扣《总体方案》,坚持政策引导与市场机制相结合,问题导向与目标导向相统一,逐渐探索形成了“一平台四体系”的普惠金融发展之路,即:通过创新开发普惠金融一网通平台、建设普惠授信体系、信用体系、风险防控体系、金融服务体系,以点带面,全方位推进普惠金融试验区建设。

(一)搭建数字普惠服务平台

运用“互联网+”思维,探索建设市场化运营的“普惠金融一网通”数字普惠服务平台,平台功能包括“支付、理财、保险、证券、生活缴费、惠农补贴、金融消费权益保护”等,并随着功能升级,2017年10月又推出“普惠金融一网通”平台的升级版即“普惠通”手机APP,并开通了“普惠授信”在线服务、金融超市、二维码支付等功能。一方面线上解决基层群众金融服务单一、覆盖面窄的问题,另一方面解决金融服务推送成本和触达效率问题。

(二)建设四大体系

1.普惠授信体系。针对大多数农民从未获得过银行信贷服务的状况,结合农民生产经营小额资金需求,以普及小额信贷、培育信用习惯、完善信用体系为目的,以建立完善的风险防控为支撑,探索推出以“信贷+信用”为特点的、低门槛低成本的普惠授信模式。普惠授信整个过程分为授信、启信、用信、还信四个环节。在第一个环节,金融机构对农户进行额度3万元(目前已提至5万元)、利率不高于6.75%的普遍授信;农民得到授信后,只要有生产需求,符合“三无”条件(无拖欠贷款本息、被列入银行黑名单,无赌博、诈骗等不良行为,无游手好闲、好吃懒做等“懒汉”习气),即可启用贷款,按照“一次授信、三年有效、随借随还、周转使用”的原则周转使用。

2.信用建设体系。将信用体系建设与普惠授信紧密结合,通过普惠授信,将授信前置,变“信用+信贷”为“信贷+信用”,让农民先有授信,在农民启用授信时再收集农户信息,在普惠授信中推动信用体系建设,实现信用信贷良性互动,“信用信贷相长”。这样一方面使信息收集工作更有针对性,大大降低了信息收集成本,减少了农户的麻烦;另一方面通过授信把农民与银行联系起来,引导农民积累信用记录、培养信用习惯,根据农民信用积累情况进行信用评级,根据农户信用等级变动情况调整授信额度和用信成本,让农民在利用信贷的实践中体会信用的价值,珍惜信用,从而实现了信用与信贷的相互促进,激发了农民参与信用建设的热情。全县两个月即完成16万农户的信用信息采集,覆盖面达92.3%,大部分农户首次有了自己的电子信用档案。

3.风险防控体系。建立科学有效的普惠金融风险分担机制,打破以往银行、政府两家分担风险的做法,引入保险、担保等市场主体,采取银、政、保、担“四位一体”的风险分段分担机制。“分段分担”,即把不良划分为“2%以下、2%-5%、5%-10%、10%以上”四段,不同区间银行、保险、担保、政府分别承担不同的责任。同时,设置风险隔离机制。当普惠授信不良率达到一定比例时,银行即可启动该机制。风险分担机制,突破了传统风控模式,按照“共同参与、权责利对等”原则,通过明晰各方权责利职责,注重分散风险,把不确定性风险在各方锁定,解除后顾之忧,有效激发各方参与普惠金融工作的积极性,推动普惠金融向纵深发展。

4.完善金融服务体系。建设两级普惠金融服务站,促进普惠金融服务与便民政务服务高效结合,既增强线下金融服务能力,也确保服务的规范性和可持续性。一是在县行政服务中心设立普惠金融服务中心,实现普惠授信、农村产权抵押登记、还贷周转金等普惠金融相关业务的集中办公、一站式办理,有效提高金融服务效率,目前已入驻银行、证券、保险、担保等单位17家、设立窗口22个。二是依托村委党群服务中心提质改造,建设“4+X”功能的村级普惠金融服务站,加载金融代理服务功能(惠农支付、小额人民币券别调剂等)、信用服务功能(采集更新农户信用信息、协助开展失信联合惩戒等)、风险防控功能(贷款推荐、贷后协助管理等)、金融消费权益保护功能(金融消费权益保护咨询、金融政策宣传等)4项基础金融服务和商业银行各自的特色金融服务,促进了普惠金融服务与便民政务高效结合。

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成效初显,系列难题找到破解之道

经过一年的积极探索后,初步确立了“一平台四体系”的模式,兰考普惠金融指数大幅提升,在全省的排名从第22位跃升到第2位;金融发展明显提速,主要金融指标优于全省平均水平。其中,存贷款增速分别高于全省12.46和22.06个百分点,资本市场取得重大突破,A股即将实现1家上市,新三版挂牌4家,组建了4只基金。实施保险扶贫和“小康路上有保障”整县保险项目,大病保险、困难群众大病已分别实现所有城乡居民、建档立卡贫困户等特困人群全覆盖。全县保额84亿元,7.7万人受益。县域金融发展中普遍存在的金融供给不足、融资难、融资贵、信息不对称、金融服务便利性等系列难题找到了正确的破解之道,兰考县普惠金融改革试验区成效初显。

(一)激发了金融供给主体金融服务的积极性从供给侧发力,逐步健全县域普惠金融服务体系,激发县域金融供给主体的积极性。目前,兰考有9家银行业金融机构,1个证券营业部,17家保险公司,县域普惠金融服务体系初步建立。通过信用体系、风险防控体系的构建,出台信贷风险补偿基金、还贷周转金管理办法,设立金融扶贫、普惠授信、农房抵押贷款、农村产权抵押贷款等各类风险补偿基金7575万元,设立还贷周转金2400万元,引导金融机构加大对扶贫、“三农”、小微企业信贷投放。在相关政策的激励下,多家银行、保险机构将金融服务下沉。国开行依托扶贫事业部,以批发直贷等方式支持兰考70.6亿元,用于棚改和“龙头企业+合作社+农户”产业扶贫。农发行围绕黄河下游滩区治理、新型城镇化,支持兰考17.7亿元。保险公司积极向乡镇延伸网点,中国人寿兰考支公司设立“三农事业部”,已在10个乡镇设立保险服务部。中原银行与格莱珉中国合作,将格莱珉模式引入兰考,业务正有序开展。

(二)破解了农村金融服务中的信息不对称问题

通过农村信用信息体系的构建,有效破解了金融服务中的信息不对称的问题。一是建立了兰考县信用信息中心。以农户信用信息系统和企业非银行信息系统建设为核心,打造县域新型信用信息共享平台。二是依托兰考县信用信息中心数据,对已脱贫农户引用等级评定办法,开展三级评级和授信。现已评级授信1251户,发放帮扶贷款611笔2376万元。三是信用信贷相长行动计划得以实施。首先在选定的14个示范村开展“普惠金融信用村”创建,已经建成5个信用村。目前信用信息中心已录入企业信息5708户,农户信用信息16万户,兰考大部分农户有了电子信用档案,初步破解了农村信用信息不对称问题。

(三)创新推广普惠授信,找到了有效破解农村融资难的有效办法

目前兰考普惠授信工作正在全面开展,已对61591户完成基础授信,银行与用信农户已签订贷款合同2893户、授信金额9806万元,2017年年底可实现兰考县16万户农户“普惠授信户户全覆盖”。试验区创建以来,兰考县银行业机构已发放农户小额贷款8001笔,金额5.9亿元,农户贷款可得性与满意度不断提升。通过推广普惠授信,农民贷款难问题得到有效解决。

(四)缓解了农村金融融资贵的问题

积极运用支农再贷款货币政策工具,配合有关财政奖补政策,有效的降低了农村金融融资成本。通过月度数据统计分析发现,薄弱领域利率下行,定向发力效应初显。2017年,整体利率水平趋于稳定,涉农、小微企业贷款利率水平下行。11月末,兰考县法人金融机构小微企业贷款加权平均利率为8.23%,同比下降2个百分点。支农、支小、扶贫再贷款、再贴现、定向降准以及对“三农”、小微企业的财税扶持政策效应已经呈现。

(五)提升了农村金融服务的便利性

 通过优化县域央行公共金融服务、建立普惠金融服务站、完善农村产权交易平台、推广“普惠金融一网通”微信公众平台和普惠通APP,金融服务的便利性显著提升。一是优化县域公共金融服务。建设人民银行县支行公共金融服务大厅,至2017年11月末,累计接待群众63500余人次,办理账户业务11445笔,个人征信查询业务36033笔,各项业务均实现大幅增长。二是建立普惠金融服务站。在乡、村与党群服务中心便民服务站相结合,设立普惠金融服务站,由政府招录的470名协管员和村两委、小康工作队负责运营,让农民足不出村即可享受基础的现代金融服务。兰考县已建成普惠金融服务站365个、在建85个,将基本实现“村村全覆盖”。服务站已办理支付业务2.6万余笔、推荐贷款4000余户、采集信息16.03万户、开展金融知识宣传2万余人次。三是设立兰考县农村产权交易中心,稳妥推进农民财产权抵押贷款试点,累计发放贷款487笔、5732.4万元。推广动产质押融资服务平台,办理贷款2000万元。四是推广“普惠金融一网通”微信公众平台和普惠通APP。截至2017年12月,全省注册用户量近100万,兰考注册用户量4万余人、普惠通APP下载量破万;拓展上线近300个生活缴费项目,涵盖水、电、气、暖、通信、交通等众多民生领域,累计办理各类业务13万笔、交易金额超过1亿元。

(六)促进乡村干部及群众金融知识的提升和金融意识的觉醒

在普惠金融工作开展中,通过提高乡村干部的参与度,增强金融知识的普及与宣传,促进了乡村干部及群众金融知识的提升和金融意识的觉醒。一是加强普惠金融知识的宣传和培训力度。2017年共举办普惠金融农民讲习堂6期;开展普惠金融知识宣传周、金融知识进乡镇、进校园、走进农民工系列活动百余次;金融机构进村入户走访、宣讲4790户。二是依托服务站建立“十不准”制度,调动乡村干部协助金融业务开展。利用村委、驻村工作人员协助银行开展贷前项目审核、贷中监测和贷后管理,不仅确保业务可持续和规范开展,而且提高了乡村干部的金融知识。三是通过驻村工作队员以点带面的普惠金融宣传,提高群众的金融素养。在450个行政村派驻1039名稳定脱贫奔小康驻村工作队员,在做好基层党建、就业扶贫和产业发展工作的同时,作为普惠金融的先锋队、宣传队、推动者,积极向群众宣传金融政策、传递金融知识,促进了乡村干部及群众金融意识的觉醒,并逐渐熟悉利用金融工具增加财富,有效扩大对金融的需求。

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展望未来,普惠金融改革试验区任重而道远

普惠金融发展是世界性难题,兰考县普惠金融改革试验区建设经验表明,敢于探索、勇于创新突破,有情怀和担当精神,是能够有所作为的。但是,我们也要认识到,兰考县普惠金融改革试验区仅仅一年的探索离最终目标还有很大距离,特别在当前金融发展不平衡不充分的背景下,兰考作为全国唯一的国家级普惠金融改革试验区,可谓任重而道远。在未来几年的探索中兰考县普惠金融改革试验区要以《总体方案》为依归,以普惠金融发展的一般规律为遵循,在试验探索中既敢于冲破不合时宜的条条框框、教条模式,打破习惯做法,也要尊重金融的发展规律,探索出一条经得起时间验证、可复制推广的普惠金融新机制、新路径、新模式。

(一)以数字普惠金融为方向,着力解决普惠金融的降成本、提效率、扩服务边界问题

兰考县普惠金融改革试验区建设的初步实践证明,只有充分运用“互联网+”思维,将数字技术与普惠金融相结合,才能有效降低金融服务成本,提高普惠金融覆盖率,使普惠金融真正做到“惠及人人”。因此,兰考县普惠金融改革试验区在未来的探索中,一要鼓励传统金融机构要加强数字技术的应用,加强与金融科技企业的合作,实现优势互补,通过创新产品服务和商业模式,有效降低普惠金融运营成本。二要充分利用互联网、大数据等技术,向县域农村地区延伸金融服务,使普惠金融覆盖所有传统金融由于物理网点限制无法享受到有效金融服务的群体,切实提高普惠金融覆盖率。三要树立“互联网+”思维,完善数字金融体系,建设涵盖金融支付平台、大数据信用体系等功能在线上低成本、低风险、高效率的服务供给,最终打造线上线下齐头并进的普惠金融发展模式。

(二)充分发挥传统金融机构的系统优势,提升其普惠金融参与度

推动普惠金融向纵深发展,需要各类金融机构的充分参与,特别是要充分发挥大型金融机构的优势,形成多层次、广覆盖、有差异、可持续发展的金融组织体系。一要提高金融机构意识,增强社会责任感。按照习近平总书记提出的金融要回归本源要求,不能只追求利润,要强化责任和担当,在普惠金融和扶贫工作中发挥应有作用。二要充分利用各类金融机构优势。发挥政策性金融机构资金成本低优势,降低县域小微企业融资成本。发挥大型商业银行“普惠金融事业部”的作用,延伸服务网点,扩大县域分支机构业务权限,提高金融服务覆盖率和可得性。引导股份制商业银行向县域延伸金融服务,提升服务水平。发挥农商行贴近农村优势,增强自主经营能力,创新支农产品,加大金融支持。三要引导金融机构细化相关政策,让政策真正落地,有效落实“尽职免责”等要求,提高普惠金融贷款容忍度,消除基层信贷人员顾虑。

(三)廓清市场边界与政府职能,充分发挥好政府引导作用

普惠金融是扶贫攻坚的重要组成部分,也是贫困户脱贫奔小康的重要途径,地方政府在开展普惠金融工作中要发挥引导作用。普惠金融工作中有许多类似于“公共物品”,只有充分发挥政府的作用,才能有效解决弱势群体享受传统金融不足的“市场失灵”问题。复制推广兰考县普惠金融经验,要坚持市场主导下地方政府作用的发挥,一是改善基础设施,夯实金融普惠的运行支撑。强化地方政府优化地区信用环境的责任和担当,如完善农村信用体系,打造县域信用信息共享平台。二是强化配套政策支持,加强财税政策激励引导,如建立资金补充机制,设立贷款风险补偿基金和信贷周转金,发挥财政资金杠杆撬动作用,实现金融政策与地方财税政策协调联动。三是搭建政、银、企合作平台,共同搭建服务平台、信息平台,吸引银行、证券、保险、产业基金、担保机构等多方参与,构建金融与经济良性互动、企业与银行共同发展的长效机制。四是有效发挥村“两委”熟悉农户的优势,建立普惠金融村级服务站,将普惠金融真正深入基层老百姓中,切实解决由于缺乏移动支付工具,数字普惠金融无法覆盖所有人群的问题,真正打通普惠金融服务“最后一公里”。

(四)坚持市场化原则,促进普惠金融可持续性发展

普惠金融是指立足公平正义、机会平等要求和商业可持续原则,以可控的风险程度和可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体,尤其是弱势和贫困群体提供便捷、适当、价格合理、有效的金融服务。因此,普惠金融的本质还是金融,不是福利,在普惠金融发展中必须发挥市场的主导作用,只有坚持市场化原则,才能使得普惠金融更具有生命力,才能实现可持续发展。一是普惠金融提供的是价格合理的金融服务,并不意味着一定是低利率,也并非价格越低越好。参与普惠金融的金融机构必须能够实现保本、微利,这样才能增强普惠金融可持续发展。二是政府承担的成本不能越过一定的边界。普惠金融所涉及的“三农”、小微企业等领域一般风险均较高,政府为引导金融机构积极开展普惠金融,出台风险补偿机制,在财力所及的范围内承担一定的风险是必要的,但是不能杠杆过高,超越当地财力,也同样会产生风险,最终导致普惠金融的不可持续。

(五)坚持合规意识,创新要有边界

当前,普惠金融发展受到国家高度重视,普惠金融同时也站在一个道德制高点上,一些不法机构打着普惠金融的旗号从事非法金融活动,给大量普通金融消费者造成了伤害,也影响了普惠金融的健康发展。普惠金融发展,一要坚决打击披着数字外衣的非法金融活动,引导普惠金融健康发展。二要健全金融消费者权益保护机制,要密切关注不法分子、诈骗者打着普惠金融的旗号,披着互联网金融的外衣,提供虚假收益的理财产品。加强金融消费者权益保护监督检查,及时查处侵害金融消费者合法权益行为。三要坚持合规意识,创新要有底线,要有边界,防范金融风险。